Nález Ústavního soudu z 27. 11. 2012 - 2. část
28. 11. 2012
III./d
Vyjádření veřejného ochránce práv
99. Veřejný ochránce práv JUDr. Pavel Varvařovský ve svém vyjádření ze 7. září 2012 upozorňuje na obsah tiskové zprávy Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 13. prosince 2011, podle níž měla být veřejná služba zpočátku nabízena osobám, které se nachází v hmotné nouzi a zároveň jsou vedeny v evidenci uchazečů o zaměstnání déle než jeden rok. Následně měl úřad práce nabízet veřejnou službu i uchazečům o zaměstnání, kteří nejsou v hmotné nouzi a jsou evidování déle než jeden rok, a současně těm, kteří byli za poslední tři roky vedeni v evidenci uchazečů o zaměstnání v součtu celkem déle než jeden rok. Uvedené znamená, že veřejná služba se může týkat i osob, za které stát „pouze“ hradí zdravotní pojištění, jež však nepobírají podporu v nezaměstnanosti nebo dávky. Tyto osoby přitom musí současně plnit i řadu jiných povinností, např. dostavovat se pravidelně ve stanoveném termínu na úřad práce, hledat si aktivně zaměstnání, účastnit se výběrového řízení, dostanou-li na konkrétní pozici doporučenku od úřadu práce, nebo naplňovat individuální akční plán. Skupina osob s „nezaměstnaností déle než jeden rok v období posledních tří let“ zahrnuje i řadu uchazečů, kterým má být naopak věnována zvýšená péče pro jejich zdravotní stav, věk, péči o dítě nebo jiný vážný důvod (osoby nad 55 let, zdravotně postižení, osoby po rodičovské dovolené). V této souvislosti lze zdůraznit, že ze samotné délky evidence nelze bez dalšího usuzovat na hrozbu ztráty pracovních návyků. Napadená právní úprava navíc umožňuje nabídnutí veřejné služby již po dvou měsících evidence bez dalšího, přičemž její nepřijetí má za následek sankční vyřazení uchazeče. V případě takto krátké evidence tak veřejná služba může být nabídnuta komukoliv, kdo poprvé v životě očekává pomoc státu při ztrátě zaměstnání (zejména v době hospodářské krize), často po dlouhodobém placení sociálního pojištění. Samotná právní úprava (ostatně, jak dokládají opakovaně měněné metodické pokyny) umožňuje, aby stát vůči jednotlivci postupoval nepředvídatelně a aby bez rozumného opodstatnění stanovil další podmínky pro přístup k sociální pomoci poskytované na základě sociálního pojištění.
100. V návaznosti na přijetí napadených ustanovení obdržel veřejný ochránce práv několik desítek stížností týkajících se výkonu veřejné služby. Z případů osob, které se na něj obrátily, nasvědčuje vše tomu, že předmětná právní úprava by mohla porušovat Listinou garantovaná práva na spravedlivou odměnu za práci, přiměřené hmotné zabezpečení, či dokonce zákaz nucené práce. Na této skutečnosti nemůže nic změnit ani deklarovaný účel veřejné služby, kterým je možnost zachování, popř. rozvíjení pracovních schopností a dovedností osob, které dlouhodobě nemají trvalé zaměstnání a mají objektivní či subjektivní problémy s nalézáním odpovídajícího zaměstnání, neboť tento účel není v praxi reálně naplněn. Za společný jmenovatel předmětných stížností označuje nesouhlas s novým konceptem veřejné služby jako takové, a to zejména pro její bezplatný výkon. Stěžovatelé často uvádí, že aktuálně nepobírají, ani nepobírali žádné sociální dávky, a že výkon veřejné služby je pro ně finančně zatěžující, protože si musí hradit např. jízdné do místa výkonu práce. Veřejná služba rovněž nepředstavuje zvýšenou péči, která by v případě některých osob měla být věnována při zprostředkování zaměstnání, např. z důvodu jejich zdravotního stavu, věku, péče o děti nebo jiných vážných důvodů. Uchazeči jsou veřejnou službou naopak často zasaženi na své důstojnosti, pokud mají vykonávat např. úklidové práce, a to přesto, že by svým vzděláním mohli přispět ke kvalifikované práci.
101. Pro ilustraci reálných dopadů aplikace napadených ustanovení veřejný ochránce práv stručně shrnuje obsah některých z obdržených stížností. Jednotliví stěžovatelé v nich upozorňují na to, že je v rámci veřejné služby vykonávána práce, která je zbytečná, a naopak nejsou efektivně využívány jiné nástroje politiky zaměstnanosti, např. dotace na vytvoření pracovního místa. Při nabídkách veřejné služby nejsou zohledňovány konkrétní poměry jednotlivých uchazečů, např. péče o příbuzné nebo jejich kvalifikace. Uchazeči si navíc musí sami hradit související náklady, typicky např. cestovné. Za jsoucí v rozporu s lidskou důstojností někteří stěžovatelé považují i skutečnost, že při výkonu veřejné služby jsou uchazeči nuceni strpět označení reflexní vestou, na které je napsáno „velké VS a číslo“.
102. Závěrem konstatuje, že jeho postoj k současné podobě veřejné služby je odmítavý. Za velmi spornou považuje zejména snahu státu, který namísto důsledné kontroly osob, u nichž existuje podezření na dlouhodobé vyhýbání se práci a zneužívání sociálního systému, vytvořil „preventivní“ systém, který postihuje rovněž osoby, jejichž jediným problémem na trhu práce je věk, rodičovství apod. Velký problém spatřuje rovněž v porušování pojistného principu, na němž je systém podpory v nezaměstnanosti vybudován. Stát totiž fakticky nutí řádně pojištěné osoby, aby si při nastalé pojistné události (ztráta zaměstnání) příslušná plnění dále „odpracovaly“.
103. Dne 14. listopadu 2012 bylo Ústavnímu soudu doručeno doplňující stanovisko veřejného ochránce práv, v němž poukazuje na velmi strohou úpravu institutu veřejné služby v § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti i § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi. Zmíněná ustanovení neobsahují bližší podmínky pro postup úřadu práce při provádění veřejné služby, což lze demonstrovat na tom, že nejsou jasně daná pravidla komu, za jakých podmínek a jaká práce má být nabídnuta, nebo jaká může být maximální délka veřejné služby. De facto volná úvaha úřadu práce tak vytváří prostor pro široké spektrum zásahů do práv adresátů veřejné správy, neboť samotný postup úřadu práce se pro ně stává nepředvídatelným a logicky může nést i znaky libovůle. Z tohoto důvodu by měl Ústavní soud posoudit napadenou právní úpravu i z hlediska čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, jež vyžadují, aby měl státní orgán zákonem jasně vymezenou působnost a pravomoc. Ve zbylé části svého doplňujícího vyjádření zmiňuje další příklady, které mají vypovídat o tíživosti požadavku přijmout nabídku výkonu veřejné služby. Ve všech z nich šlo o osoby, jež nepobírají ani podporu v nezaměstnanosti ani dávky v hmotné nouzi.
IV.
Replika navrhovatelů a vedlejších účastníků
163. Pokud jde o vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí, považují jej za vnitřně rozporné a obsahující nepravdivé, zkreslené a zavádějící informace. Dále se však vyjadřují pouze k některým jeho částem, neboť část argumentace ministerstva podle nich jednoznačně vyvrací již jejich původní návrh.
164. V první řadě nesouhlasí se závěrem, že změna institutu veřejné služby nebyla nijak významná, resp. že celkově nedošlo ke změně smyslu, účelu a podmínek jeho realizace oproti původní úpravě, jež nebyla z hlediska možné protiústavnosti nijak napadána. Navrhovatelé uvádějí, že zákonem č. 366/2011 Sb. došlo k zásadní změně povahy veřejné služby, neboť se rozšířil okruh osob, jimž mohla být zprostředkována, i na uchazeče o zaměstnání a zrušila se bonifikace za její výkon. Zákonem č. 367/2011 Sb. byl pak určen nový maximální rozsah povinné veřejné služby na 20 hodin týdně a byly zavedeny sankce za její odmítnutí, tj. vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, na něž navazuje odnětí podpory v nezaměstnanosti nebo podpory při rekvalifikaci, odnětí dávek pomoci v hmotné nouzi a vznik povinnosti hradit pojistné na veřejné zdravotní pojištění. Tyto instituty předchozí právní úprava neobsahovala, tudíž nebyl zpochybňován její soulad s ústavním pořádkem.
165. Zatímco dosavadní vymezení veřejné služby sloužilo k aktivizaci dlouhodobě nezaměstnaných osob a její výkon byl pro tyto osoby motivační, což se promítalo i do velkého zájmu o ni, v současné době tento zájem klesl. Jde o důsledek toho, že s jejím výkonem není spojena žádná odměna. K tomu navíc může být její výkon nařízen i v případě krátkodobě nezaměstnané osoby, v podstatě ihned po nástupu do evidence uchazečů o zaměstnání, přičemž po dvou měsících hrozí této osobě v případě odmítnutí vyřazení z evidence. Je zřejmé, že v těchto případech veřejná služba neslouží svému základnímu účelu, a to zachování pracovních návyků dotčené osoby z předchozí výdělečné činnosti, resp. zabránění jejímu sociálnímu vyloučení. K těmto důsledkům dochází obvykle až při střednědobé nebo dlouhodobé nezaměstnanosti. Navrhovatelé navrhují, aby si Ústavní soud od ministerstva vyžádal informace o fungování veřejné služby v praxi, o poskytnutí statistických údajů o tom, kolik osob vykonávalo veřejnou službu v říjnu, listopadu a prosinci 2011 a v lednu, únoru a březnu 2012, dále kolik osob bylo z důvodu odmítnutí veřejné služby v evidenci uchazečů o zaměstnání vyřazeno, případně i údaj, zda u některých osob došlo ke kombinaci výkonu veřejné služby a povinnosti docházet na Czech Point [systém DONEZ („docházka nezaměstnanosti“)], příp. ke kombinaci výkonu nekolidujícího zaměstnání a veřejné služby. Ke zvážení navrhují i vyžádání vyjádření některých dalších mimovládních organizací či veřejného ochránce práv.
166. Ve vztahu k mezinárodnímu srovnání, jež je obsaženo ve vyjádření ministerstva, navrhovatelé poukazují na opomenutí skutečnosti, že je ve všech uvedených státech spojena s výkonem práce odměna, resp. bonifikace pro osobu, která tyto práce vykonává. Rovněž rozsah prací konaných ve zmíněných státech v rámci veřejné služby je oproti domácí právní úpravě, která je bezbřehá, výrazně limitován.
167. Ministerstvo se nijak nevypořádalo se stěžejním argumentem navrhovatelů, že napadená právní úprava není v souladu se zákazem nucené práce. Jde o právo základní, pro jehož realizaci není nutné provedení zákonem, a dotčená fyzická osoba se může domáhat ochrany před nucenou prací nebo službou nikoliv pouze v rámci zákona, který zákaz nucené práce upravuje. Při určování, zda veřejná služba je nucenou prací, je třeba vyjít z toho, jaké subjekty uzavírají příslušnou smlouvu, jaké je jejich vzájemné postavení, co je předmětem smlouvy a jaká jsou vzájemná práva a povinnosti účastníků. Uvedené znázorňují na srovnání zprostředkování veřejné služby a zprostředkování zaměstnání. Přihlášením do evidence uchazečů o zaměstnání fyzická osoba deklaruje svůj zájem získat vhodné zaměstnání a zároveň skutečnost, že se jí ho vlastními silami zatím nepodařilo nalézt. Cílem evidence je tak pomoci uchazeči s jeho získáním. Vhodným zaměstnáním se přitom ve smyslu § 20 zákona o zaměstnanosti rozumí výkon závislé práce v pracovním poměru nebo na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr. Na jeho zprostředkování ze strany krajské pobočky úřadu práce má uchazeč nárok, přičemž je povinen poskytovat jí potřebnou součinnost a dbát jejích pokynů při zprostředkování zaměstnání (§ 19 odst. 2 zákona o zaměstnanosti). Pokud tak nečiní, hrozí mu vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Úřad práce je tak na základě zákona oprávněn rozhodovat o právech a povinnostech uchazeče o zaměstnání, vykonává vůči němu státní moc, tudíž je vzájemný vztah těchto subjektů vztahem vrchnostenským, tj. nadřízenosti a podřízenosti. Pokud úřad práce zprostředkuje uchazeči vhodné zaměstnání, je uchazeč povinen toto zaměstnání přijmout, vyjma případu, kdy by mu v tom bránily vážné důvody. Pracovní smlouvu, resp. některou z dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr však mezi sebou uzavírají uchazeč a potenciální zaměstnavatel, přičemž zmíněné subjekty jsou si mezi sebou rovny. Zaměstnavatel není oprávněn rozhodovat o právech a povinnostech uchazeče.
168. Zákon o zaměstnanosti naopak nehovoří o tom, že uchazeč má právo na zprostředkování veřejné služby. Kontraktační autonomie, na kterou odkazuje ministerstvo, se může uplatnit pouze tam, kde jsou si oba subjekty právního vztahu rovny a jeden nemůže v daném právním vztahu autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech subjektu druhého, případně, nejsou-li si subjekty rovny, pokud podřízený subjekt může uplatnit právo a subjekt silnější je povinen výkon tohoto práva strpět. Rozhodne-li se podřízený subjekt svého práva nevyužít, nemělo by dojít ke změně jeho dosavadního právního postavení k horšímu. Pokud je však podřízenému subjektu v daném právním vztahu uložena povinnost a s jejím nesplněním může dojít ke změně právního postavení spojené s negativními důsledky, nelze o kontraktační autonomii vůbec uvažovat. Nastoupení těchto důsledků je ve správním právu považováno za mocenské donucení k řádnému plnění povinnosti. Poněvadž je uchazeč o zaměstnání povinen řídit se po celou dobu evidence, a tedy i při zprostředkování veřejné služby, pokyny krajské pobočky úřadu práce a za odmítnutí jejího výkonu mu hrozí vyřazení z této evidence, je patrné, že nemá kontraktační autonomii, nýbrž naopak právní povinnost smlouvu o výkonu veřejné služby uzavřít. Důsledkem je, že uchazeč nabídku veřejné služby vnímá jako pokyn úřadu práce, který je pro něj závazný, a v případě jeho nesplnění očekává sankci.
169. Ministerstvo uznalo, že výkon veřejné služby je v podstatě výkonem závislé práce, pročež musí mít ten, kdo ji vykonává, právo na spravedlivou odměnu za práci ve smyslu čl. 28 odst. 1 Listiny. Vzhledem k tomu, že právní úprava nezakotvuje žádnou odměnu za práci odvedenou v rámci veřejné služby, nýbrž § 18a odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi naopak výslovně uvádí, že za výkon veřejné služby odměna nenáleží, lze tento stav považovat za zásah do samotné podstaty předmětného práva. Neobstojí přitom poukaz na hospodářskou krizi v České republice, neboť stav ekonomiky našeho státu není v současné době natolik nepříznivý, aby odůvodňoval naprosté odepření odměny za práci osobám, které vykonávají práci ve veřejném zájmu. Požadavku na zachování esenciálního základu práva na spravedlivou odměnu za práci by bylo učiněno zadost, pokud by za výkon zmíněné práce byla poskytnuta odměna, byť by byla nižší než minimální hodinová mzda.
170. Rovněž nelze přehlédnout, že podpora v nezaměstnanosti je dávkou odvozenou z předchozí účasti osoby na pojištění pro případ ztráty zaměstnání a pro poskytování tohoto plnění by měly být zákonem přesně stanoveny podmínky, které by neměly být v průběhu poskytování této dávky měněny na základě nahodilých skutečností (tj. na základě volné úvahy úřadu práce, zda konkrétnímu uchazeči veřejnou službu zprostředkuje či nikoliv). Uchazeč pobírající podporu v nezaměstnanosti získal na toto plnění právní nárok již na základě skutečností vzniklých v minulosti, protože po stanovenou dobu odváděl z předchozího zaměstnání nebo jiné výdělečné činnosti pojistné kryjící případ vzniku nepříznivé sociální události, kterou je ztráta zaměstnání. Z tohoto důvodu po něm nelze spravedlivě požadovat, aby si v průběhu pobírání zmíněné dávky její poskytování znovu „zasloužil“ výkonem veřejné služby. Většina osob, která pobírá podporu v nezaměstnanosti, navíc není příjemcem dávek v hmotné nouzi, které ministerstvo považuje za spravedlivou odměnu za práci. Pomoc v hmotné nouzi je plnění, které je stát povinen osobě, která se nachází v hmotné nouzi, poskytovat k zajištění základních životních podmínek. S ohledem na čl. 30 odst. 2 Listiny by tak neměla být poskytována na základě principu zásluhovosti, ale na základě principu potřebnosti. Jinými slovy, pomoc k zajištění elementárních životních podmínek je třeba poskytovat na základě principu potřebnosti, zákonodárci však nic nebrání, aby nad rámec zajištění elementárních životních podmínek zvýšil částky poskytované pomoci na základě principu zásluhovosti. Nakonec neobstojí ani argument, že osoba, jíž veřejná služba nabídnuta nebyla, pobírá stejné plnění jako osoba, která veřejnou službu vykonává a má stejné právo být vedena v evidenci uchazečů o zaměstnání, když právě tato skutečnost je převážnou většinou uchazečů o zaměstnání hlavním demotivujícím faktorem, který je v současné době od výkonu veřejné služby odrazuje.
171. Závěrem svého vyjádření navrhovatelé uvádějí, že podle platné právní úpravy může úřad práce nařídit uchazeči o zaměstnání výkon veřejné služby až v rozsahu 20 hodin týdně, zákon však již nestanoví maximální možnou délku výkonu veřejné služby v tomto rozsahu ani zákaz jeho souběhu s výkonem nekolidujícího zaměstnání (zaměstnání maximálně na polovinu stanovené pracovní doby s příjmem maximálně ve výši poloviny minimální mzdy – srov. § 25 odst. 3 zákona o zaměstnanosti) ani zákaz souběhu výkonu veřejné služby s povinností dostavovat se na Czech Point. Již s přihlédnutím k tomu, že uchazeč za tuto práci neobdrží žádnou odměnu, jakož i k uvedenému časovému rozsahu, lze výkon veřejné služby považovat za velmi tíživý, což by v případě obou výše uvedených situací platilo ještě víc. Podle navrhovatelů by ústavně konformní právní úprava musela stanovit meze správní úvahy úřadu práce při zprostředkování veřejné služby tak, aby pro uchazeče nepřiměřeně tíživá nebyla. Současná právní úprava jeho uvážení přitom hraničí se svévolí správního orgánu při výkonu státní moci, která je podle Listiny nepřípustná.
Komentáře
Přehled komentářů
Zatím nebyl vložen žádný komentář